对此，武汉大学社会发展研究所所长罗教讲认为，至今，国内尚未出台一部行政法层面的城管执法法律。而武汉出台的《条例》，在具体执法细节方面也难称完善。目前的城管执法权来源于各地方性法规、部门规章和其他行政规范性文件，不仅法律位阶低，内容各不相同，且有浓厚的地方色彩，内容也不够完善。解决商贩和城管之间的冲突，关键还是要从根源入手，首先解决执法权限和城管身份合法性问题。“这个问题解决好了，暴力执法和暴力抗法才能做到违法必究。”

　　此外，罗教讲认为，城市发展中也可以考虑为小商小贩留下合法的生存空间；还要从提高市民素质入手，提高各方守法意识，以减少城管执法中的暴力事件。

　　部分城市管理实践的创新和探索

　　市场化探索：城管外包

　　城市：广东深圳

　　广东深圳从2007年开始实行“城管外包”。在这一模式下，深圳市城市管理局和物业公司签订合同，将城管工作——包括设施巡查、清理卫生死角、协助综合执法等13项服务整体外包，但其中，“政府的执法权是否发生转移”、“政府购买公共服务的‘边界’在哪里”等一系列问题成为争论的焦点。2012年，深圳南山粤海街道承包城管业务的公司被揭发原来是一个“黑社会”团伙。今年5月，深圳城管局发布指导意见，要求参与投标的社会组织应以保安公司为主，服务过程擅自行使罚款等执法权将终止服务合同。

　　服务创新：商贩地图

　　城市：山东济南、浙江缙云

　　济南城管把服务作为解决城市各种“疑难杂症”的主线，化堵为疏，为瓜农编制“西瓜地图”、自行车地图、便民报摊地图、公厕地图、百个周末蔬菜临时直销点地图等，不仅让流动商贩有了“栖息”谋生之地，还方便了市民，城市市容也得到了保障。

　　机制探索：大城管

　　城市：江苏淮安、湖北武汉、山东德州、江西宜春等

　　2005年，山东德州推行“大城管局”模式，其最大的特点是管理、执法一体化，大城管局职权很大，“管天管地管空气”。2007年，江苏淮安也成立了由市长任主任、分管城建的副市长任副主任的城市管理委员会，下面设立办公室，由城管局局长任办公室主任，委员会下面相关的区和职能部门的领导任成员。但德州模式的效果过多依赖领导个人；淮安模式权力太小，协调成本太高。2009年，住建部指导在全国各地级市(或富裕的县级市)统一建立城市综合管理委员会，由市长任“一把手”，统筹各职能部门。

　　执法探索：四权分离

　　城市：陕西西安

　　西安莲湖区城管执法局实行“四权分离”之后，检查权由局督办中心统一行使；调查权由各中队按督办任务行使；处罚权由中队法制员、局法制科、分管副局长三级审查行使，对案情复杂和处罚超过5000元的还要召开案审会；强制权交由莲湖区法院城管巡回法庭行使。同时还出台规定，收回各中队的空白法律文书，取消了罚款票据，当事人只凭正式的处罚决定到指定银行缴纳罚金，这就从源头上防止了乱罚款。

　　科技探索：数字化城管

　　城市：北京、辽宁沈阳

　　沈阳数字化城管系统把城市管理区域划分成若干个万米大单元网格，把城市管理的对象划分为部件和事件：部件即所谓的市政设施、固定设施类，比如交警设施、市政设施、井盖、路灯等；事件就是自然或者人为因素导致破坏的情况。全市400多名数字化城管监督员，每天在自己的责任网格内进行巡查。

　　“三无”缺陷令城管既“先天不足”，又“后天失调”

　　城市管理必须变“行政执法”为“服务”

　　中国社科院社会政策研究中心秘书长 唐钧

　　城管自有其几乎是与生俱来的三大缺陷：没有条条领导，没有法律依据，没有服务职责。其中既有“先天不足”，又有“后天失调”。但是，这样的一个“三无”部门，同时又是一个以没收、罚款等强制性手段与社会打交道的“执法部门”。因此，从某种意义上说，城管执法部门的设立，本身就是引发冲突的原因。

　　缺乏统一管理存在“失控”风险

　　城管执法部门，主要在市(直辖市、计划单列市、地级市、县级市)和县(区)这两级设立。再往上，在中央和省级，似乎并不存在城管的条条领导和上级部门。

　　回顾历史，上世纪90年代初，关于市场管理，有“N顶大草帽管不了一顶破草帽”之说。为了管好“破草帽”，一些地方政府就将一部分政府部门的行政执法权剥离出来，专门成立一个机构来进行“综合管理”，于是就有了事业单位性质的城管执法机构。进入新世纪，有些城市将城管执法正式列为地方政府的职能部门，其工作人员也转为公务员编制。近年来，可能是为了“维稳”的需要，城管执法部门迅速普及到县一级。

　　从以上的历史回顾中可以看到，“城管执法”这个政府机构是地方政府自行设立的。与其他政府部门不同的是，城管执法在国务院与省级的政府机构设置和职能配置中并没有其位置，甚至也没有挂靠在中央或省级某一政府职能部门之下。在中国政府行政体系中，这不能不说是一个比特殊国情更特殊的市情和县情。通常，在中国，没有条条的统一管理，可能就意味着有“失控”的风险。

　　城管执法没有合法性滋生乱象

　　“城管执法”在国务院中没有相应的位置，其原因恐怕是要为建立这样一个政府部门找到法律依据有点困难。在《国务院组织法》中规定：“国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定。”要由人大通过建立“城管执法部门”，这应该是一件“很麻烦”的事情。何况，“城管执法”涉及的都是城市基层管理中的琐碎小事，说起来似乎也没有必要惊动国务院、省政府和全国人大、省人大。所以在历次政府机构改革的“三定方案”中，从未提及“城管执法”这个机构。

　　如此看来，城管执法的设立并没有法律依据，这是说城管执法没有关于其法律地位以及执法手段和执法程序的法律规定(编者注：目前我国还没有一部针对城管执法的法律规范，城管执法仅根据《行政法》、《行政处罚法》、省级政府决定、地方政府规章及地方政府文件，一些城市出台了城市管理条例)。没有合法性，也导致了对这个部门的经费拨款有难处。于是，很多地方的城管执法机构是靠执法罚没款物来实现自收自支的。在人手不够的地方，还大量聘用“协管”，他们工资福利的来源更是一笔糊涂账。当行政执法与部门利益，尤其是切身的经济利益挂钩时，不产生种种乱象才是不正常的。

　　“坏事”都摊到了城管执法部门头上